竞赛管理

OSS研究 | 国际重大体育赛事安保体系要点解读（上）

2023年5月4日

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转载来源【海外安全与安保论坛】，节选自

2021年11月12日发布的文章【OSS研究 | 国际重大体育赛事安保体系要点解读（一）系统思维与方法论】
2022年03月27日发布的文章【OSS研究 | 国际重大体育赛事安保体系要点解读（二）重点领域部署】

OSS国际协作中心、安世信息咨询公司、数字安防与非传统安全研究院联合编制

【国际重大体育赛事安保体系要点解读系列专栏】背景介绍

2021年新冠疫情继续全球化蔓延，中美摩擦向多领域扩展深化，世界在变化格局中面临更不确定的复杂环境。

通过举办大型经贸、文化、体育交流活动不仅有助于带动我国社会经济发展，也有助于为全球经济发展提振信心，促进我国在全球经济复苏行动中的国际形象。但同时也应当认识到，随着全球不稳定因素的增多，各种人为的、自然的灾害事件频发不断，可能危及到大型活动的安全。

2022年中国将以东道国主场身份迎来北京冬季奥运会和杭州亚运会等举世瞩目的体育赛事，亟待政府、社会、安保/安防企业同心合力为平安奥运、平安亚运提供系统安全保障。

近年来，越来越多的新技术开始在大型国际性活动的安保工作中展身手。例如基于人脸识别等生物识别技术、视频图像领域超高清技术、智能视频分析技术已经在一些重要的国际性会议或者活动中得到使用。

当前国际大型会议活动安保工作实际情况，主办方一般从城市防卫、民众隔离、周界报警和入口安检等方面预防可能干扰会议进行的社会治安事故和安全事件、排除会议周边和现场的安全威胁。除了人力安保，安防产品技术一直是整体安保行动中的重要组成部分，无时无刻都在安全管理中发挥着重要作用。

鉴此，由浙江省安全技术防范行业协会、浙江大学非传统安全与和平发展研究中心、OSS国际协作中心发起，联合国际安保行为守则协会、北京大学信息技术研究院等机构于2021年12月23-24日在杭州主办第四届非传统安全（杭州）国际论坛。

本届论坛以“疫情背景下大型国际活动安保机制与能力建设”为主题，邀请联合国、国际奥委会、国际安保行为守则协会（ICoCA）等国际组织、国内安防产业、安保服务行业、知名大学科研机构的专家学者参会，交流探讨大型国际性活动安保服务与安防技术新发展、新应用及最佳实践，助力平安奥运、平安亚运。OSS国际协作中心公众号将设立“国际重大体育赛事安保体系要点解读系列专栏”，以介绍国际访谈观点与专家锐评，以作为论坛预热。

栏目主持人：周章贵博士

非传统安全（杭州）国际论坛秘书长

数字安防与非传统安全研究院执行院长

国际安保行为守则协会（ICoCA）观察员

浙江大学非传统安全与和平发展研究中心高级研究员

杭州亚运会安保风险管理课题组专家

【第一篇：系统思维与方法论】

“体育是人类最基本、最真实的价值观。联合国反恐办将积极推动重大体育赛事安全和促进体育及其价值观作为防止暴力极端主义全球方案的一部分，希望（相关指南）帮助所有利益相关者，特别是决策者和从业者，准备、组织和管理体育赛事……最后，我要感谢所有支持编写文件的官员和合作伙伴，并衷心感谢中华人民共和国通过联合国和平与发展信托基金所作的贡献。”

弗拉基米尔·沃龙科夫先生

联合国副秘书长，联合国反恐办公室负责人

一、

国际重大体育赛事安保的必要性认知

在大型体育赛事中，安保体系旨在通过设计机制和采取措施，以保护运动员、观众、支持人员和政要免受潜在伤害。

安保规划的重点是防止恶意行为，并制定快速干预机制和缓解措施，以管理可能妨碍安全与和平活动开展的事件。

需要全面认识大型体育赛事安保面临的挑战和机遇，尤其是从安全角度来看，组织一次大型体育赛事应意味着对东道国和国际社会产生共同的收益。

大型体育赛事的成效与其配套安全措施和采购的安保服务之间是相互关联的，从安全角度来看，这些方面可能对赛事活动的最终结果产生影响。

各类国际重大体育赛事，无论奥运会、世界杯、还是各类锦标赛，竞标赛，涉及国际、区域或多国性的群体性集会，国际合作是安全保障的必要条件。而国际大型体育赛事安全保障更是对东道国安保体系和能力的重大考验。

政策制定者和决策者在考虑申办大型体育赛事尤其是执行举办赛事过程，需要更系统的思维角度考虑安保体系，以便更好地识别、理解、预防和应对威胁，从而降低大型体育赛事发生暴力事件的风险。

各种大型体育赛事本身及其主办东道国及各相关利益方，因着文化、法律框架和可用资源水平有较大差别，所有这些都将不可避免地影响大型体育赛事的安全运作方式。

因此，为各项国际重大体育赛事采取的安全保障机制和做法并不存在统一规定性的模式，但国际、区域和国家各级在大型体育赛事安全保障方面也已形成丰富的经验和最佳实践做法。

二、

国际重大体育赛事安保面临的主要威胁

面临的主要威胁可能破坏大型体育赛事的成功经营，包括传统的社会治安犯罪威胁，还涉及恐怖主义，近年来还新出现一些新型威胁，例如使用无人驾驶飞机和对大型体育赛事的设施或结构进行网络攻击。

由于大型体育赛事产生的全球风险以及与之相关的风险，包括来自世界各地的媒体的存在，针对大型体育赛事的攻击——包括物理攻击和虚拟攻击——吸引了许多恶意参与者。

从使用信息和通信技术系统从家中侵入大型体育赛事内部通信渠道的个人，到利用各种武器和工具（包括化学、生物、放射性和核材料）策划攻击的复杂犯罪和恐怖主义活动，层出不穷。简要概括，大型体育赛事面临的主要安全威胁包括但不限于：

与预防和制止国际恐怖主义有关的国际文书所界定的行为
违反公共秩序和其他违规行为（根据东道国的法律框架）
《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及其附加议定书界定的行为
网络攻击，即通过《欧洲委员会网络犯罪公约》界定的互联网和其他计算机网络实施的犯罪
有害健康危害，如在公共场所释放有毒物质；
新出现的威胁，例如，在体育赛事期间或之前，无人机攻击与大型体育赛事相关的体育场馆或基础设施
欧洲委员会《防止恐怖主义公约》界定的行为

–大型体育赛事易成为袭击目标

1975年，美国反恐专家布赖恩·詹金斯（Brian M.Jenkins）说：“恐怖分子希望有很多人观看和倾听，而不是有很多人死亡。”

对于袭击和杀害11名以色列运动员的8名“黑色九月”恐怖分子来说，全世界有多达8亿人在电视上观看慕尼黑奥运会。这一大批观众可能是他们选择1972年奥运会举办地作为目标地点的主要原因。

这就提出了一个问题，即恐怖分子一般如何决定目标选择。为了理解这一点，有必要区分四种不同类型的恐怖主义目标：

实际目标（直接的暴力受害者）
心理目标（与实际受害者身份相符的人）
需求目标（通常是政府），以及
关注目标（一个或多个受众）

如果只关注恐怖暴力的直接受害者，就忽略了恐怖袭击的深层含义。

然而，如果没有实际的肉体受害者，恐怖分子的暴力信息将无法得到广泛的倾听，因此将错过通常的主要目标。潜在恐怖目标的数量几乎是无穷无尽的，如果一个软物理目标变硬，恐怖分子可以从数量似乎无限的软目标中选择下一个。

换言之，流离失所可能使强化特定目标成为徒劳的任务，因为恐怖分子可以从高度保护的地点转移到安全性较低的地点（例如从体育场到外面售票处前的排队）。

对于许多（可能是大多数）恐怖分子来说，重要的目标是通过广播和网络向全世界展示他们的存在。换句话说，对他们来说，重要的是他们的攻击是否会在电视上被广泛报道和传播，也包括通过互联网在社交媒体上被广泛报道和传播。

在我们这个万物互联的世界中，新闻事件发生的物理位置往往是次要的。即便如此，恐怖分子更倾向于在有许多媒体在场的地方发动袭击，因此，在全世界直播的重大体育赛事有可能成为恐怖袭击的目标。

-新的来自空域的恐怖威胁

虽然恐怖分子自20世纪60年代以来一直在劫持客机，最臭名昭著的是2001年的911袭击事件。但自2016年以来，出现了一个新的威胁：恐怖分子使用武装无人机（UAV）。

到目前为止，无人驾驶飞机的袭击没有造成大规模伤亡，但其中一些袭击是针对平民而不是军事目标的。其中70%以上的袭击成功地达到了预定目标。这表明防御雷达下飞行的低空武装无人机是一个风险问题。

三、

国际重大体育赛事安保破局方法论与路径

2020年2月以来，在联合国总部举行的多次闭门会议上，成立了一个大型体育赛事安全问题国际专家组（IEG）。来自安全和执法机构、国际和区域体育联合会、参与大型体育赛事安保或与大型体育赛事直接相关的私营公司和技术实体以及80个成员国的代表的160多名与会者出席了会议。

IEG由一个多部门专家社区和成员国组成，这些成员国要么已主办过大型体育赛事，要么计划主办大型体育赛事。

此外，还与主要政府机构和组织的代表举行了17次视频会议。负责大型体育赛事安全的地方组织委员会、私营部门、国际体育联合会（如欧足联、国际足联、国际商会等）的成员进行了调查。

此外，非正式对话有助于发现以前的咨询和研究可能忽略的新问题。近期的一次专家组会议将200多名与会者重新分组，讨论新冠疫情对大型体育赛事安全的影响，重点是对安保准备和大型体育赛事管理的短期和长期影响。

为了进一步探索大型体育赛事安保规划的关键方面，还进行了案头研究。这包括汇总有用的文书和收集过去的招标文件、托管和安全准则以及审查报告和文件。开发了一个关于23个过去和未来大型体育赛事的数据集，使利益攸关方能够选择与《指南》特别相关的案例研究。

根据这一数据集，联合国反恐办公室（UNOCT）根据欧洲、亚洲、非洲和美洲国家的经验，向在组织和主办大型体育赛事方面具有丰富经验和专门知识的会员国调查基础上提供了实证数据。

国际大型体育赛事安保专家组（IEG）提倡对大型体育赛事的筹备、组织和后续行动采取综合、包容、可扩展、可问责、可持续、可互操作和道德的方法，最终目的是确保所有参与者和利益相关者的安全环境，同时为观众提供一个受欢迎的环境。

该方法路径可详细说明如下：

综合：根据欧洲委员会《圣丹尼斯公约》的定义，综合方法（以下也称为“3S方法”）基于“认识到，无论其主要目的如何，安全、安保和服务措施……总是相互重叠，在影响方面相互关联，需要平衡，不能孤立地设计或实施。”
包容：支持实施多机构、多部门和多层次参与的概念，让参与不同安全保障要素的所有利益相关者都参与进来并能积极参与，包括采取措施吸引和平等对待社会所有群体，尤其是最弱势群体包括妇女、儿童、老年人、残疾人、少数民族、难民和寻求庇护者
可扩展：表明建议的方法可应用于任何体育赛事，无论活动规模大小，并且规划可快速调整，以确保活动最终成功
可追责：意味着对安保计划的规划和交付应有明确的问责范围
可持续：支持决策必须具有长期影响，随着时间的推移保持相关性，并始终考虑到环境、社会和经济因素
可互操作：确保安保计划、政策、通信和人力资源同步，以便在大型体育赛事期间协同工作
道德性：除上述办法外，工作组还强调了安全与人权之间不可分割的联系，呼吁尊重关于保护人权的主要国际公约所载的普遍和基本道德原则

四、

大型体育赛事安全规划与管理

为了解决大型体育赛事面临的恐怖主义和其他犯罪威胁，组织者需要建立并有效管理一个强大的安全机构。从法律角度看，一些国际文书可以为此提供有用的工具。

–治理：政府、主办单位和私营部门合作

政府部门（如各部委、执法机构）、国际赛事组织（如国际足联、欧洲足联、国际奥委会等）以及主办委员会和私营部门合作伙伴（如场馆业主、私人保安、赞助商）需要合作确保运动员、观众和公众的安全。为了实现这一目标，有必要明确界定职责和作用，包括

指挥链
制定关于问责制、应急计划的具体规定
并制定各方之间全面的合作机制
简言之，安全规划机构需要建立在稳健的善治模型之上

–人力和物力资源（私营安保和采购）

为了维护安全，大型体育赛事的组织者必须对人力资源和物力资产进行大量投资。在过去几十年中，这一领域的国际标准不断发展，要求组织者确保来自公共和私营部门的所有合格人员都得到有效履行职能的装备和培训。

组织机构越来越多地转向私营安保提供商和其他专业人员的服务，特别是在体育场和毗连区，安全和安保通常完全由私营公司实施，因为国家警察部队和军事支助单位可能无法充分保障大型体育赛事的安全。

在这种情况下，私营实体执行的任务应由国家执法机构监测，这些机构通常负责核证和批准这些私营保安公司的活动。

维护大型体育赛事安全的任务还需要大量的物质资源，包括

技术
基础设施建筑材料
车辆等

公共和私营部门的组织者都必须有公开透明的采购流程，伴随着强有力的审计和公众监督措施。

–数据保护和新技术

应考虑到全球范围内数据保护法律的加速制定，以及全球许多国家对隐私和数据保护作为基本权利的承诺。

国际人权法为保护隐私权提供了明确的普遍框架。数据保护权在大型体育赛事的安全领域也特别重要，因为许多新技术或特殊调查技术大大提高了收集和存储数据的执法能力。

在这方面，建议大型体育赛事东道国当局遵守适用的条例和标准，例如《个人数据自动处理保护公约》（也称为《10860号公约》，这是世界上任何一个有相关立法的国家均可加入的唯一数据保护国际条约）或《欧洲通用数据保护条例》（GDPR）以及欧盟的执法指令。致力于警察合作的国际组织如国际刑警组织也开发了协助执法界的工具。

–尊重人权

在引入新立法或修改现行法律以确保大型体育赛事安全时（例如，反恐和控制流氓和球迷侵略的法律），各国政府需要仔细评估立法措施对人权的影响。为了打击大型体育赛事潜在的恐怖主义威胁，当局可以限制某些权利，只要这些限制符合国际人权法规定的条件。特别是，任何限制都必须由法律规定，并且必须与合法目的的诉求相称，并且应该是非歧视性的。对某些人权的临时限制必须与当前威胁的程度相适应。

【第二篇：重点领域部署】

重大体育赛事近年已成为恐怖分子和其他犯罪行为者的目标。因此，需要有效的安全规划，确保包括场馆、交通、关键基础设施、应急行动和网络防御等系统安全。

对于所有重大体育赛事的成功来说，尽早完善各项计划至关重要。国际规范要求在基础设施等硬安全和活动软氛围等软安全之间取得平衡。安保措施要体现强有力、高效率、且无处不在，但又不能对普通公众显得具有威胁性或压迫感。安保系统需要清晰可见，但又不能过度。

中文的“安全”词汇融通了国际通用的“safety”和“security”两层内容。

整个重大体育赛事安全保障系统首先需要强调safety（通常翻译为“安全”）与security（通常翻译为“安保”）是相互关联但又有明显区别的。虽然safety（安全）和security（安保）术语通常可以互换使用，但作为专业安全人员或系统规划者必须理解这些紧密联系的概念之间的区别，因为它们是一切安全/安保规划的基础。

一、

安全与安保的概念差异

safety（安全），在重大体育赛事背景下，可以理解为没有危险或伤害的风险。安全措施标志着一种“稳定状态”，这为运动员、观众和赛事工作人员创造了一种信心。安全规划必须侧重于预防和减轻措施，以管理意外和计划外的负面事件
security（安保），在重大体育赛事背景下，指的是能够提供保护的动态措施，以应对潜在的伤害或破坏，这些伤害或破坏是由想要利用漏洞并带来不好结果的敌对势力造成的。例如，恐怖袭击对“软目标”构成了很高的安全风险。安保规划必须注重检测、预防和干预，以保护受益人(运动员、观众、工作人员)免受恶意行为的侵害

关于safety（安全）的例子包括：

储存有害物质，放置在运动员或观众看台附近，可能会带来严重的安全风险
需要有专业的医疗保健团队在场，由辅助医务人员、救护车、除颤器等，预先布置在各种活动地点
疏散路线需要清晰识别，所有工作人员都能看到，并需要为普通公众提供适当的标识

关于security（安保）的例子包括：

必须有预防和制止恐怖主义行为的计划。需要有及时准确的情报、秘密行动、网络安全和周边安全系统，还需要有助于打击恐怖主义行为、暴力抗议和财产破坏等其他故意行为的法律和制度框架

二、

场馆及非场馆安保

应考虑采用分层方法保护重大体育赛事场馆。重大体育赛事场馆根据联合国等相关国际机构指南一般分为4大安保圈层，由内而外，围绕实际活动场地的同心圆向外形成安全圈层，以及垂直安全屏障(空域禁区)。

图1：重大体育赛事场馆安保圈层

图1解释了各安保圈层为重大体育赛事场馆提供的安全保护覆盖类型。在场馆内外，按照分配的岗位和职责，部署警察和私营安保人员，确保安保防护全覆盖。

一般，在场馆的内部分为限制进入区(The RestrictedAccess Zone)和准入控制区(The Controlled Access Zone)两个圈层。

*限制进入区(The Restricted Access Zone)：指的是内部核心区，只有特许专业人员才能进入的比赛场地，如

现场维修人员
电视/媒体
比赛和现场官方裁判
医生
急救队
运动员
安保人员

还包括球员或运动员更衣室、医疗设施和维修人员区域。进入这一地区应严格限制。

*准入控制区(The Controlled Access Zone)：

指的是内部周边，包括体育场馆的座位区和体育场馆内可以找到供应商和餐馆的区域。活动覆盖通常会显著扩大实际的场馆范围，以占据广播、电视媒体空间以及赞助活动
车辆安检区(VSA)和行人安检区(PSA)应在任何车辆(服务、团队或官员)或行人进入CAZ之前进行。该区域内的安全责任包括保护生命，确保防止设备被破坏，并在场地范围内威慑任何不良行为或其他威胁

一般，在场馆的外部也分为两个圈层，包括隔离区(The Interdiction Zone)和监视区（The Surveillance Zone）。

*隔离区(The Interdiction Zone)：指体育场馆的周边或外围。安保人员的主要任务是确保适当的人群管理和阻止任何犯罪活动。

*监视区(The Surveillance Zone)：是隔离区之外的公共区域。部署在该区域的人员的主要任务是进行常规警务和公共安全活动，同时监测、识别和应对任何可能干扰活动顺利进行的非常规或可疑活动。

三、

重点领域部署

–部署及使用监控设备

人力资源部署应辅以安装周界入侵设备和360度闭路视频监控摄像系统，以实现实时监视和入侵监控。部署和使用监测设备始终需要适当考虑隐私保护的潜在影响，特别是考虑到适用的数据和隐私权保护立法。

规划人员应考虑探索在采购和部署监控设备方面建立公私伙伴关系，可以在公共采购法规允许的情况下进行谈判。

–边境控制

重大体育赛事安全规划人员必须确保行动计划应与国家边境服务和移民当局的直接联系。确保有效的边境安全是任何国家反恐战略的组成部分，需要各国及有关国际和区域组织采取集体行动和政策协调。

–卫生应急预案

在许多重大体育赛事的规划和运作过程，普遍存在着全球卫生威胁。