深度|英美越野跑赛事安全风险防控治理经验与启示

qin, mingxuan

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本文转载自公众号“体育学研究”

原文发表于2022年3月20日

作者:敬艳,柳鸣毅,刘建国,

但艳芳,李长振,龚海培,孔年欣

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摘要

赛事安全风险防控对体育竞赛表演业的规范、健康和可持续发展具有实践指导价值。在我国体育赛事审批权取消背景下,群众性和商业性赛事规模急剧增加,而赛事安全风险防控相关的理论研究却有所不足,尚缺乏体育赛事安全风险防控治理模式。为此,本文通过系统梳理和分析英国里奇韦挑战赛和美国硬石100英里耐力跑的安全风险防控治理经验,发现英、美越野跑赛事的安全风险防控治理以政府规制和依法治赛为治理理念,坚持相互协作、互相制衡的治理原则,总体呈现出规范化、法制化、流程化及科技化的治理特色,形成了社会政府型和社会主导型的治理模式。基于案例分析,提出我国体育赛事安全风险防控治理应加强政府规制,营造体育赛事安全监管环境;制定执行标准,强化体育竞赛表演业行业自律能力;鼓励社会参与,制定体育赛事安全风险应对方案;塑造安全认同,筑牢全域人员职业素养根基。 

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作者简介

敬艳,女,1988年生,湖南衡阳人,教育学博士,讲师,硕士生导师,田径国家级裁判,主要从事体育赛事、青少年体育研究。近年来,作为核心成员主持并参与多项省部级课题,公开发表核心期刊论文多篇,并多次在全国体育科学大会上做专题报告。

通信作者

柳鸣毅,男,湖北武汉人,博士后、武汉体育学院教授、博士生导师、国家体育总局“十四五时期”体育决策咨询专家、国家体育总局青少年体育战略研究小组成员、北京奥运会技术官员、新加坡青奥会国际技术官员、2020东京奥运周期国家举重队复合型团队成员,湖北省高等学校优秀中青年科技创新团队负责人。

英美越野跑赛事安全风险防控

治理经验与启示

体育赛事安全风险防控以保护体育赛事涉及的人、财、物的安全为主要任务,是保障体育赛事健康、规范、有序运行的重要环节。近年来,随着体育赛事审批权取消等体制机制改革,极富挑战性、趣味性与新颖性的商业性和群众性体育赛事急剧增加。尽管在办赛方面,各级体育行政管理部门充分发挥集中力量办大事的举国体制优势,通过强调风险防范为前提、构建适宜的风险管理体制机制为核心、强化风险监管和商业保险为保障、创新风险管理技术为补充等方式,基本实现了我国各级各类体育赛事的良性发展;然而体育赛事因其覆盖面大、社会影响面广、办赛主体多元化、筹办主体管理能力良莠不齐以及极端气候等因素,使得赛事安全保障的需求与赛事数量的剧增处于非衡状态,引发“重规模和营收,轻服务和安全”等问题。如在黄河石林百公里越野赛中,体育赛事主办方、承办方、协办方和运营方因欠缺突发恶劣气候风险识别能力和健全的应急处理方案,导致重大公共安全责任事件。不仅触发了政府“放管服”改革对群众性和商业性体育赛事监管缺位和失位现状等高度重视,而且敲响了全国体育赛事安全管理警钟。

2021年6月25日,为贯彻落实习近平就安全生产作出的重要指示,经国务院同意,体育总局、工业和信息化部、公安部、自然资源部、交通运输部等11部门联合印发《关于进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见》(体规字〔2021〕3 号)(以下简称《意见》),强调体育赛事主办方、承办方和协办方应采用精细化的治理方案,形成人本化、标准化、规范化、流程化、应急化、动态化及可持续化的风险防控治理模式,进一步压实体育系统的赛事安全管理工作,不断完善体育领域安全风险防控制度,强化“红线”意识和“底线”思维,提高对体育赛事安全管理工作重要性的认识,优化体育活动安全管理水平和突发事件的应急处置能力。其中,越野跑赛事因其面临着气候变幻迅速、自然环境复杂、生态环境凶险等极端风险,属于体育赛事安全风险防控中的极端案例,故对越野跑赛事安全风险防控治理方案进行分析能够为我国体育赛事安全风险防控治理模式提供参考。鉴于此,本研究以我国社会力量运营体育赛事常态化背景下,体育赛事突增过程中所暴露出的赛事安全风险防控真空状态为基点,采用理论探究与案例分析相结合的研究范式,从社会公共事务治理的视角,梳理英、美两国越野跑赛事安全风险防控治理的经验,探析我国体育赛事安全风险防控治理路径,以期为我国体育赛事规范有序、安全有效、良性循环发展提供借鉴。 

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我国体育赛事安全风险防控治理现实困囿 

1.1 体育赛事安全风险防控监管意识薄弱 

体育赛事安全监管作为体育赛事安全保障体系的重要组成部分,对政府、社会与市场等多元主体科学、规范和有序地办赛具有重要的实践意义。在我国深化政府“放管服”改革背景下,体育赛事审批权的取消降低了体育竞赛表演行业的准入门槛,将群众性和商业性体育赛事还权于市、还利于民,激发了体育社会组织及社会资本办赛主体的活力,形成了办赛主体多元化与赛事运行市场化的格局,改变了政府垄断办赛资源的局面,推动了全民健身,将改革的成果惠及于民。然而,政府以放宽准入和优化服务的方式鼓励社会力 量运营体育赛事,也一定程度上造成了市场无序办赛以及政府监管与服务上的真空,致使对承接体育赛事的社会组织和商业机构服务失效和监管失序。如在“黄河石林百公里越野赛事故”中,由于赛事运营方即甘肃晟景体育文化发展有限公司的组织管理、运营服务、赛事准备与安保措施等水平较低,在赛前收到气象部门信息专报和大风蓝色预警后,暴露出专项应急预案、安保措施以及应急救援力量准备严重不足等问题,导致赛事安全风险防控供需严重失衡。尤为突出的是,白银市政府、体育局、景泰县政府与黄河石林大景区管委会作为赛事的主办方、承办方及协办方,在赛事组织、管理、安全与保障等方面“管 服结合”意识较为薄弱,未能遵循强化服务有效性的要求,提供赛事安全保障后备救援力 量;且未遵从监管有序的要求制定完善的赛事安全管理政策法规,强制要求体育赛事运营方在申办、筹办与举办体育赛事的全过程中必须做好应急准备,具体包括赛前对安全风险的有效识别、评估与预判,赛中对突发安全风险建立熔断机制,赛后协调处理安全风险等。可见,在推动我国体育竞赛表演业由“政府治理型”走向“政府社会治理型”转型的背景下,政府用好“有形之手”为赛事的专业和安全托底,按照“有效服、有序管”的要求,严格监管安全运动风险防控的各个环节,是新时期我国社会力量规范有序地运营体育赛事的必然之路。 

1.2 体育赛事安全风险防控行业标准缺失 

体育标准化是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,有利于构建公平竞争、有序发展和规范运行的体育赛事环境,实现体育事务治理制度化、规范化与程序化发展。其主要内容包括监管标准、服务标准、器材装备技术标准和设施设备工业标准等,它是解决目前政府对体育赛事管理中出现的“自由裁量,互不相关”“政府与市场关系混乱”等问题的技术支撑。尤为重要的是,赛事的组织活动保障作为体育标准化建设的重要环节,是有效推动政府对体育赛事安全风险治理实现制度化、规范化与科学化的基本要义,其建设水平将有利于形成“市场规范有标可循、公共利益有标可量、社会治理有标可依”的标准化格局,从而促进我国体育行政管理部门和行业主管部门建成政府社会型的赛事安全风险防控治理模式,也可为我国体育竞赛表演业实现更高质量、更有效率、更加公平和更可持续的发展目标提供战略支撑。党的十九大报告将新时代的主要矛盾表述为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,生命安全和身体健康正是人民群众美好生活的重要组成部分。然而,现阶段我国体育赛事呈现出多元化办赛主体、 多样化赛事类别和去行政化办赛机制的发展态势,使得已有的监管标准、组织标准与实施标准等行业标准难以满足赛事安全保障的需求,逐步衍生出赛事安全风险防控策略创新无标引领、规范无标可循和实施无标可参等乱象。如当前部分体育行业主管部门对群众性和 商业性赛事“放而不管”和“放而不服”,事前、事中和事后监管流于形式,缺乏赛事活动实施方案、执行方案、应急预案与安保服务等行业标准,导致赛事安全风险防控环节出现重大疏漏。可见,在体育标准化建设已成为全社会共识的背景下,构建标准化的体育赛事风险防控执行策略、措施与手段是全面深化推进社会力量高质量与可持续运营体育赛事的应然之举。 

1.3 体育赛事安全风险防控整体智治有待优化 

“整体智治”是将我国制度优势转化为国家治理效能与提升公共治理有效性的重要路径。从根本上讲,就是多元办赛主体以公共治理创新与信息技术互动融合为载体,创新智慧化的治理技术,协同打造科学化、高效化与经济化的赛事安全风险防控治理手段。近年来,体育行政管理部门和行业主管部门通过加强事中和事后监管的方式,注重对体育赛事公共安全风险的管理,形成了较为成熟的体育赛事安全风险管理模式。但是,囿于我国社会力量运营体育赛事仍处于初级发展阶段,主办方、承办方、协办方、运营方及其他利 益相关者对体育赛事公共安全风险的防控仍处于多元主体各自为营的状态,传统的治理技术又难以补齐治理主体能力缺失的短板,造成公共治理智能化程度较弱的景况,进而形成了粗放式的体育赛事风险防控治理模式与不可避免的或无法预知的风险复杂程度严重不匹配的事实,致使体育赛事风险公共治理能力低下与社会对体育赛事公共安全需求和服务要求日益增长矛盾凸显。如在黄河石林百公里越野赛中,因赛事主办方、承办方、协办方和运营方等对人体失温导致伤亡的风险并未建立多元利益相关主体间的一体化工作机制,且缺失智能化的赛前监测、赛中监控及赛后反馈等技术,导致出现意料不到、复杂多端与触目恸心的重大公共安全责任事件。可见,在“整体智治”视域下,政府运用互联网、云计算、大数据、物联网和人工智能等多种现代化的科学技术,提升安全风险防控治理的智治水平,实现公共治理行为及时准确地回应特定公共治理需求的新格局,已成为政府部门、社会组织、市场机构和民众个体等多元主体协同联动防控赛事安全风险的必要措施。

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英、美越野跑赛事安全风险防控治理经验研究 

2.1 英国里奇韦挑战赛赛事安全风险防控治理经验 

2.1.1 英国里奇韦挑战赛赛事概况

里奇韦挑战赛(Ridgeway Challenge 86 Miles)作为英国田径协会(United KingdomAthletics, UKA)(以下简称英国田协)和英国越野跑协会(Trail Running Association,TRA)认证并推介的赛事组织范本,在越野跑赛事安全、急救以及设施操作等方面发挥着示范、引领和杠杆的作用。2005年以来,在UKA的监管办赛背景下,由TRA协同里奇韦挑战赛赛事组委会(Hardrock Hundred Run Committee)于每年8月底举办此项赛事。2020 年受新冠肺炎疫情影响暂停一届,至今已举办15届。里奇韦挑战赛作为欧洲越野跑赛事中难度系数较大的赛事之一,整个赛道沿着一条具有5000年历史的轨道,起点为靠近塔林的韦伊文霍灯塔(Ivinghoe Beacon near Tring),沿途穿过山脉、丘陵等特殊地貌,全线长85.67英里(138km),共设9个检查点(Checkpoint)。由 TRA下属路跑俱乐部负责里奇韦挑战赛各检查点的服务工作,其服务内容具体包括为跑者提供食物、水、保暖、更衣室以及收容弃赛运动员等,旨在有效预防赛道中设施、设备、人际交互、人力资源、气候突变以及财产损失等多样化的安全风险。 

2.1.2 英国里奇韦挑战赛赛事安全风险防控治理实施特征 

在里奇韦挑战赛赛事服务过程中,文化、传媒、体育部(Department of Culture, Media and Sport, DCMS)要求组织者严格遵循英国安全与卫生管理局(Health and Safety Executive, HSE)制定的《英国体育与休闲活动健康与安全指南》(Guidance on Health & Safety for Sport and Leisure Activities in UK)及UKA 制定的安全风险防控执行标准以及TRA制定的安全风险防控策略,按照纵向联动的治理向度进行流程化作业。如赛事组委会提供的风险自评报告通过UKA认证考核之后,则可获得TRA颁发的越野跑赛事许可证,参赛者即可享受UKA官方认定的公众责任险、设施设备以及急救等方面的资助和指导。在整个赛事安全风险防控过程中,坚持以政府规制与社会组织执行相结合的治理结构,采取自上而下、纵向联动的治理向度以及协同共商的治理机制,以体育赛事认证阶段的风险自评、申办过程中风险防控预案和举办过程中风险应对机制等为治理对象。突出政府在体育公共服务中的主导作用,注重单项协会与社会组织合作共治,构建了政府与社会组织共同治理的体育治理模式,为我国体育赛事的安全风险防控治理提供丰富的理论借鉴和实践经验。 

第一,政府规制:以法律法规为依据,设计安全风险防控指南。规范化的赛事安全风险防控指南是参与赛事的组织者、志愿者和运动员等安全参与活动的重要保障,有利于减少重大伤害事故的发生率,助推全民健身、竞技体育以及体育产业科学、健康与有序发展为出发点,借助法律法规和相关管理制度进行协调和监督,通过战略规划、政策引领和标准引导等方式,制定规范化的安全风险防控指南。在里奇韦挑战赛整个赛事安全风险防控管理过程中,HSE依据安全风险防范相关的法律法规,具体包括:

1、《工作中的健康与安全法》(Health and Safety at Work Act 1974)及其附属法规;

2、《健康与安全(执行机构)条例》(Health and Safety (Enforcing Authority) Regulations 1998);

3、《运动场所安全法》(Safety of Sports Grounds Act 1975);

4、《运动场所消防安全法》(Fire Safety and Safety of Places of Sport Act 1987)等 。

其遵循精准施策、依法治理的基本原则,按照《工作中的风险管理与评估》(Managing risks and riskassessment at work)中规定的操作步骤,即识别危害(Identify hazards)、评估风险(Assess the risks)、控制风险(Control the risks)、记录发现(Record yourfindins)、回顾过程(Review the controls)等“五步法”,制定了《英国体育与休闲活动的健康与安全指南》,对体育活动过程的安全进行管制、监督和调节。显然,HSE作为政府规制主体,通过采取社会性规制手段,以治理市场失灵与实现社会利益最大化为目的,从顶层设计的视角制定安全管理政策和规划,利用国家强制权对赛事安全风险防控进行宏观管理和间接干预,从而保护参赛者的安全与健康。

第二,协会主导:以防控指南为引领,制定安全风险防控执行标准。标准化建设是英国政府对里奇韦挑战赛赛事安全进行治理的一个非常显著的特征。在英国田径赛事安全风险防控标准化建设过程中,主要由HSE与英国DCMS两个政府部门跨领域联动,授权英国体育理事会(UK Sports)与 UKA 以“合作伙伴”的方式共同致力于英国田径运动和赛事的安全管理工作。具体而言,在 UK Sports 的统一指挥下,UKA遵循HS制定的风险防控“五步法”的基本要求,结合田径运动项目及赛事的特点,制定《英国田径运动安全风险管理指南》(Risk Assessment Guidance for UK Athletics),要求田径赛事组织者和俱乐部管理人员等在赛前和赛后均依据安全风险管理执行标准(表1),按照尚可、中度、重大与特大等不同风险等级对应的防控策略填写风险管理表格(Risk Assessment Template),以公众责任险(Public Liability Insurance)为保障,将赛事安全视为一项民事责任(civil duty of care in law),充分考虑潜在的危害因素,判别是否具备适当且充足的风险应对措施,从而保障赛事良性运行。

同时,UKA在《英国田径运动安全风险管理指南》中对赛事主办方、承办方和运营方如何进行安全风险管理提出了具体要求:

1、确保风险管理人员能够充分胜任工作;

2、将风险评估表视为确保比赛安全进行的工作清单;

3、核实英国田协指定的官方公众责任险的保障范围;

4、严格按照官网要求填写风险管理清单;

5、杜绝深陷细节以重点把握赛事可能遭遇的主要风险;

6、将风险管理视为赛事组委会的重要组成部分;

7、填写风险评估表格并提交到UKA;

8、所有的风险管理文件必须存档;

9、将已形成的风险管理文案发送至重要的合作伙伴(如当地政府等);

10、审核期间不定期更新风险管理,并注明更新的相关事件信息等。

显然,DCMS作为英国政府的体育管理部门,并非直接参与英国体育事务管理,而是通过与体育行业组织建立合作伙伴关系,借助权利让渡的方式共同致力于体育赛事安全风险防控治理工作。并且,在对里奇韦挑战赛赛事安全风险防控治理的过程中,遵循自上而下的治理向度,实现由政府部门的宏观规制到单项体育协会制定实施标准的流畅过渡。 

第三,组织实施:以执行标准为蓝本,实行流程化的风险防控策略。策略即计策和谋略,是实现安全风险防控目标的方案合集。体育赛事安全风险是一个先发制人(Proactive Process)且变化多端的复杂系统,其有效防控依赖于主办方、承办方和运营方以执行标准为蓝本,依据安全风险的类型和特点,立足于赛前、赛中和赛后安全事故的表现形式,按照流程化作业的工作要求,实现全过程无缝对接。为此,TRA依据《英国田径运动安全风险管理指南》制定了《英国越野跑赛事组织指南》(UKA Cross Country Event Organization Guide),进行安全风险防控策略的全面布局和精准施策(图2)。

由图2可知,里奇韦挑战赛整个赛事安全风险防控策略的实施以时间为节点,具有环环相扣与层层递进的特点。其具体实施过程包括以下4个方面:

1、留置风险策略。在赛事筹备阶段,赛事组织者需做好风险防控预案,并根据越野跑赛事组织指南进行精细化核报,如检查设施设备和强制设备的准备情况。

2、减缓风险策略。比赛开始前,要求赛事组织者再次组织裁判员对潜在风险进行核查,并依据 UKA 提供的越野跑比赛路线每日检查清单(Cross Country Course Race Day Checklist),检查是否具备充足的安全风险防控物资和医疗救援人力资源并粘贴安全警示语等。

3、转移风险策略。在赛前,赛事组织者要求参赛运动员认真阅读参赛指南,签订免责协议和责任共担协议,强制要求参赛运动员购买商业保险以最大限度地减少运动员的财产和人身安全损失。

4、规避风险策略。比赛中,如遭遇重大突发风险,包括气温突变、地震和泥石流等风险,则采取及时熔断风险机制以防止发生安全风险事故。

此外,在赛前,TRA督促赛事组委会必须反复进行精细化核查,如发现新问题可采取以下应对举措:

1、增加风险提示标记;

2、增加风险管理人员;

3、增加或替换设备或设施;

4、重新设计路线以避免危险区域;

5、变更比赛时间计划(如推迟或提前开始);

6、赛前警示参赛运动员等。

如果采取上述安全风险防控策略仍不能将风险控制在合理的范围,组织者则必须根据事故的特点,与赛事组委会、裁判员和路线设计者等协商讨论并迅速上报UKA尽快制定解决方案,及时实施赛前中断和赛中熔断赛事安全风险方案,免于遭受巨大的人员、资源和财产损失。显然,在里奇韦挑战赛整个赛事安全风险防控过程中, UKA 和 TRA 等多元治理主体通过厘清角色定位和利益诉求,实现了权责规范和权力[30]边界清晰,形成了由上至下与纵向联动的赛事安全风险治理机制 。

2.2 美国硬石100英里耐力跑赛事安全风险防控治理经验 

2.2.1 美国硬石100英里耐力跑赛事概况 

硬石100英里耐力跑(Hardrock Hundred Mile Endurance Run)作为美国越野跑经典赛事之一,始于1992年7月初,有近30余年的历史。整个路线设计为闭环型赛道,全线长100.5英里(约 161.74 km),起终点均为科罗拉多州的锡尔弗顿(Silverton, Colorado),途径湖城(Lake City)、乌雷(Ouray)、特柳赖德(Telluride)和奥菲尔(Silverton)等 4 个区域,赛道最高点为14048英尺(约4.28km),平均海拔超过11000英尺(约3.35 km),总海拔变化为66100英尺(20.15km),共有14个救助站。由于硬石100英里耐力跑强制要求参赛者具备在不确定性条件下(包括高海拔、长而陡的攀登、援助站之间的距离和时间延长及恶劣气候等)连续比赛的能力。因此,为增强组织者和跑者安全完成比赛的信心,组委会采取严格的抽签选拔机制,从1100余名有硬石100英里耐力跑完赛经历的选手中挑选100余名成为正式参赛运动员,以此促进参赛者科学评估自身参赛能力以防范安全风险。 

2.2.2 美国硬石100英里耐力跑赛事安全风险防控治理实施特征 

为确保运动员安全参赛,硬石100英里耐力跑董事会以美国田径协会(USA Track and Field, USATF)(下文简称“美国田协”)制定的《安全运动计划》(Safe Sport Program)为依据,设计《赛事标准方案》(Event Standard Program)和《安全办赛指南》(Safe Event Guidelines),制定并实施赛事安全风险防控策略。鉴于此,硬石100 英里耐力跑组委会在报名和参赛手册中着重强调以下两个方面:

1、准入机制。具体是指,在赛前设计运动员参赛准入门槛的背景下,通过多次模拟现实比赛情境的选拔赛活动,旨在让参赛者自我感知风险并客观评估运动能力,以防参赛过程中发生不可预知的风险 。

2、科技助力。一方面,强制要求借助科技助力的手段,提升比赛过程中安全风险防控的精准、精确和精细化水平。如强制要求跑者佩戴 MAProgress 提供的强制性电子跑步跟踪器(Mandatory Electronic Runner Tracking),比赛过程中若突遇紧急风险,可按住 SOS按钮,直至指示灯闪烁绿色并发送SOS警报,以提升主办方、承办方和运营方应对风险的能力,具体包括救援人员快速定位跑者的能力、为医务志愿者减缓风险及运用恰当的技术减轻跑者的压力等能力。另一方面,为有效杜绝风险的发生,在固定时间节点设置援助站,并将其作为风险防控预案中的重要环节,以确保为各赛段需要援助的运动员提供医疗服务、物资补给和防寒保暖等安全保障。可见,硬石100英里耐力跑的赛事安全风险防控由赛事期间延伸至赛事筹备、选拔和演练阶段,USATF作为美国奥委会下属管理者,协调并监督硬石100英里耐力跑董事会和组委会负责赛事安全风险防控事务的具体治理,形成了多元主体横向互动的社会组织主导型治理模式。

第一,连接层:以安全运动法案为保障,夯实安全风险防控准则。连接层通过制定赛事风险防控的实施准则,促进风险防控过程有据可循并有法可依,以此全面保障全域人群的健康,实现赛事安全、有序及可持续运行。因此,为安全举办硬石100英里耐力跑赛事,USATF遵循安全办赛的基本原则,要求赛事组织者必须以《安全运动计划》为引领,结合越野跑赛事组织的特殊性,制定形态多样、规模各异和综合服务的援助系统,确保满足不同赛段、不同跑者及不同时机的多样化安全保障需求。《安全运动计划》主要包括目标、宣传、教育、沟通、规范与监督等要素,旨在防止比赛中出现生命安全问题及不端性行为、虐待、欺凌、骚扰、身体和情感虐待等风险的发生。尤为重要的是,为保障《安全运动计划》的贯彻落实,美国国会通过了《保护年轻受害者免受性虐待和安全运动授权法案(2017)》(以下简称《安全运动法案》)。美国安全运动中心作为美国奥委会负责监督运动员性侵、暴力等安全事件的机构,依据《安全运动法案》对美国奥林匹克和残奥运动中的性虐待和性行为不端的指控具有专属回应权,且对体育赛事中任何其他形式的不当行为(包括欺凌、骚扰以及身体和情感虐待)具有管辖权。此外,该中心还将国家管理机构(NGB)或成员批准的业余体育组织或者业余赛事中涉嫌的虐待儿童(包括性虐待)的责任,拓展至业余时间与未成年人或者运动员互动过程中,以构建一个安全的运动环境。可见,美国体育赛事安全风险防控通过制度治理明确多元主体在赛事安全风险防控治理中的职责和权限,以此促进体育社会化治理机制更加完善。同时,受到多元主义民主政体体制的影响,形成了由社会组织在公共服务中积极发挥引导作用的特点。 

第二,策略层:以赛事标准方案为参照,设计安全风险防控要求。安全风险防控标准作为安全风险防控准则与指南的衔接环节,是赛事安全风险防控方案制定的指导性文件,其制定有助于构建有标可参、竞争有序和安全健康的赛事环境耐力跑董事会将《赛事标准方案》(Event Standards Program)作为安全办赛的指导方针,要求组织者从赛事组织、赛事后勤、活动手册、参赛标准、比赛路线及环境意识等方面,采取一切合理的安全风险防控策略,以有效保障参与者、观众、官员、有偿工作人员、志愿者和公众的健康与安全。硬石100英里耐力跑董事会要求组委会必须以《赛事标准方案》为参照,结合赛事安全风险的实际情况,选择相应的控制策略。具体包括:

1、自担风险。硬石100英里耐力跑的赛事组织者对赛道上可能造成风险的人造障碍物,包括较深的人造泥坑、火坑及翻墙等,通过在整个赛道中多处粘贴警示通知,以告知公众比赛的情况,并使用标牌、媒体和交通监视器避免风险的发生。

2、减缓风险。如在赛前,要求赛事组织者为每位参赛者设计监测程序,以监测跑者的实时行为,同时,要求援助站及沿途其他救助点必须保持通讯系统通畅,以有效减缓安全风险的危害程度。

3、转移风险。赛事组织者通过购买保险、签订免责合同和参赛者自动放弃协议等方式,将自身不能承担的重大风险转移给其他组织。

4、规避风险。当赛事组织者认为潜在风险严峻,程度大到难以担责,则赛事组织者应立即停止比赛,以规避风险。如硬石100英里耐力跑赛事组织者为应对突发的重大风险,需提前做好涵盖潜在紧急风险评估、风险应对策略和风险熔断机制等应急预案。由硬石100英里耐力跑董事会对赛事安全风险防控策略的设计和实施可知,美国社会结社文化传统为社会组织参与体育事务治理搭建了自由、自主与自治平台,使得硬石100英里耐力跑董事会具有自治模式,其策略的设计具有严格准入、强制要求和全盘考量的特点,实施过程兼具层级性、贯通性和衔接性等优势。 

第三,执行层:以科技助力为羽翼,补齐风险防控治理技术短板。在体育科技融合化背景下,为了满足越野跑赛事安全风险场景特殊化、监控实时化与操作智能化等需求,将人工智能技术、大数据技术与无线传感技术等融入体育已成为全球体育发展的新趋势 。为此,硬石100英里耐力跑组委会依据赛道设计、赛事组织与比赛要求等特点,以运动员为主体,以体育赛事组织者为主导,设计了兼具全面化、科学化与系统化的《安全办赛指南》,将比赛过程中的气候变化视为赛事安全风险防控的核心影响因素,借助以科学技术为支撑的赛事预警系统(Event Alert System, EAS)作为气候风险防控媒介,强制要求跑者必须佩戴电子跑步追踪器(Mandatory Electronic Runner Tracking),实时监测比赛过程中各个赛段的气候变化,旨在借助科学技术赋能数字化赛道,强化风险管控能力,确保突发气候风险情境下运动员可以及时、快速和高效地脱离困境,以减缓赛事的政治、经济、文化和生态损失等(图5)。目前,美国运动医学学院、芝加哥马拉松与德斯蒙德与地中海马拉松赛等已将 EAS 广泛应用于安全风险防控中,以预警潜在的风险情境,如寒冷气候、暴风雨、龙卷风、火灾或政治骚乱等。基于此,在硬石100英里耐力跑赛事指南中规定:

1、当赛事预警系统监测到起点处温度和湿度的饱和度达到或者超过 8°F(-13.3°C)时,美国运动医学学会(American College of Sports Medicine, ACSM)建议赛事组委会必须取消比赛并重新拟定比赛时间;

2、当预警有闪电发生时,现场没有足够的避难棚时必须告知跑者禁止以大树作为避难所;

3、当预警有冰块、大雪、大雾等气候风险时,务必提前通知跑者绕行此类区域;

4、当发生暴风雪时,若跑者坚持前进,务必考虑赛事服务志愿者在赛道中的能见度和安全;

5、当赛道气温低于 5°F(-15°C),出现人体结冰和失温的极端风险时,则需要停止比赛。

显然,将体育科技应用于硬石100英里耐力跑比赛中,是以运动员的比赛需求为核心、以数字技术为载体,实现对比赛过程的实时反馈。帮助治理主体及时掌握赛事安全风险治理需求,防止因缺失治理技术引起治理供给与治理需求之间出现信息不对称的现象,进而补齐现阶段赛事安全风险防控治理技术短板,有效提升赛事安全风险防控资源配置效率,优化赛事安全风险防控治理效能,这充分体现了现代化数字技术在体育赛事安全风险防控治理中的重要价值。 

由此可见,英、美田协作为越野跑赛事安全风险防控治理的实践者,社会组织主导整个过程是其显著特征。当然,两个国家的社会组织参与体育事务治理的方式、程度等也存在较大差异。其中,在英国里奇韦挑战赛赛事安全风险防控过程中,政府运用国家强制手段进行宏观监管,通过战略规划、政策引领和标准引导等方式,遵循共同参与、协作处理和相互监督的治理原则,协调和监督多样化、多元化和多层级的社会组织参与赛事安全风险防控过程,形成了多元主体纵向联动的社会政府型治理模式。而在美国越野跑赛事风险防控治理中,政府间接参与体育事务治理,借助安全法规对社会组织自主治理赛事安全风险事务进行监督,遵循互相协作和相互制衡的治理原则,立足于实现个人利益最大化,围绕参赛主体的健康与安全,构成了多元主体横向互动的社会组织主导型治理模式。 

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对我国体育赛事安全风险防控治理的启示 

英、美越野跑赛事安全风险防控治理过程呈现出规范化、法治化、流程化与标准化的特色,形成了完善的安全风险应对机制,保障了英国里奇韦挑战赛和美国硬石100英里耐力跑持续、科学、安全与有序发展。我国体育治理模式正处于集权型向混合型改革的关键期,英、美两大经典越野跑赛事安全风险防控过程中的具体做法和经验,值得我国政府部门、社会组织及市场机构等多元主体借鉴与参考。具体包括:

一方面,我国体育行政管理部门在将体育赛事审批权让渡于社会力量的过程中,如何实现有序退出和有效介入的无缝对接,以真正实现调控型服务式治理;

另一方面,社会力量在承接体育赛事过程中,又如何通过强化内部运行体制和外部合作管理机制等,积极承担体育赛事安全风险防控治理主体的职责。

因此,在借鉴英、美国家成功经验的基础上,我国体育赛事安全风险防控治理应立足于现实困囿,充分发挥我国跨部门与层级性体育治理体系逐渐完善的制度优势,从“国家—社会—市场—个人”的关系视角构建法治化、规范化、标准化与流程化的治理策略,进而促进我体育赛事尤其是群众性与商业性体育赛事提质增效。 

3.1 加强政府规制,营造体育赛事安全监管环境 

英国政府部门主要通过自上而下的法律和法规,实现对越野跑赛事安全风险防控的监督和管理;而美国政府部门则强调通过法律约束与制衡的方式,间接参与赛事安全事务治理过程。当前,我国体育行政管理部门针对体育赛事尤其是高危项目赛事等尚未制定合理、合规、合法的规制条款,且行业制度缺乏法律法规的规范力与约束力,致使体育行政管理部门和行业主管部门对商业性和群众性体育赛事的治理陷入监管不力和乱象不止的困境。因此,应借鉴英、美国家的成功经验,坚持政府为主导,对体育赛事安全风险管理过程进行监督、引导与问责,厘清监管主体的职能边界,防止不同主体关系混乱和多元主体间的越轨行为,强调以安全为本、精准施策和全程监督为手段,进一步完善并落实《体育法》中关于安全监管主体与责任核定的条款,下硬功夫打造好体育赛事安全风险监管环境。

其一,进一步深化政府“放、管、服”改革,营造有利于体育赛事可持续发展的政策环境。就宏观调控的层面而言,体育行政管理部门与行业主管部门应明晰各主体的安全监管责任,运用公共权力,制定法规、制度、政策、标准与计划等,完善安全监管机制,深入推进“最多跑一次”服务改革,并在安全管理等方面提供业务指导、技术支持与咨询服务等,加强对体育赛事组织者医疗、救护、保障与应急能力的培训与监督,强化事前、事中、事后的监督和管理。

其二,依据国家法律法规建构体育赛事安全风险防控监管保障机制。法律作为保护我国公民利益与人身安全的最后防线,必须把依法治体理念融入我国现代化体育治理体系之中,搭建满足社会公共服务需求的体育法治框架,进一步完善《体育法》中的安全保障相关条例,发挥法律、法规、制度等对体育行业主管部门、体育社会组织和市场机构等多元主体的规范与监管作用,进一步细化赛前、赛中和赛后监管流程,提升监管效能,形成监管合力,防范人身安全风险。

其三,各级管理部门应建立健全体育赛事活动监管工作机制,综合运用多样化的手段,实行分级分类管理和全程监督。通过跨部门、跨层级和跨领域治理主体的协同发力,借助智慧监管、综合监管和动态监管等手段,从主体协同的视角,采取协商对话的方式,寻求共识性的目标,实现多元主体在体育赛事风险防控过程中各司其职、各尽其能、相互配合与协调共生的良性互动格局,进而提升我国政府对体育赛事安全风险的现代化治理能力。如在翼装飞行等竞赛过程复杂、安全风险较高、不可控因素多的项目中突遇恶劣气候,体育行政管理部门和行业主管部门可以协同气象局、卫健委、公安部门、交警部门、路政部门和通信部门等安全风险治理主体,通过建构畅通的跨部门和跨领域信息报送和汇总机制,指定特定场地和人员在收到信息汇总后迅速形成以数字技术为基础的科学化风险防控预案,并在施行预案过程中结合传统治理经验,适时调整风险应对策略,实现准确行为和高效回应特定需求的安全风险防控治理目标。 

3.2 制定执行标准,强化体育竞赛表演业行业自律能力 

英、美田协通过制定规范化的体育赛事安全风险防控标准,使得英国里奇韦挑战赛和美国硬石 100 英里耐力跑赛事安全风险防控过程有标可依,形成了规范化的行业秩序。然而,我国群众性与商业性体育赛事安全风险防控目前仍停留在政府通过自上而下颁布政策进行宏观调控阶段,体育行业主管部门仍未制定适应不同项目尤其是高危项目的风险防控标准。因此,建议借鉴英、美田协,立足于我国国情,以政策法规为“硬要求”,制定安全风险防控执行标准,并通过不断演练、评价与反馈,将行业标准对体育赛事组织者的约束转化为“好习惯”,提升体育竞赛表演业的行业自律能力。

其一,以安全法律法规为依据,制定体育赛事安全风险防控标准。按照我国分级分类管理体育赛事的管理规定,各级体育行业主管部门应以《安全生产法》《大型群众性活动安全管理条例》等法律法规为“硬要求”,建立精细化的行业规范。在此基础上,行业主管部门应要求赛事主办方和承办方借鉴国内外大型体育赛事安全风险防控经验,制定安全办赛指南,严格执行赛前风险评估细则、赛中风险熔断机制及赛后风险协调方式等规范化的风险防控方案。如在国际大型体育赛事中,为严防恐怖分子的袭击,保障赛事顺利进行,政府应以赛前风险识别为基点,协同组委会、社会安保机构和警察等多元主体,借助军事力量实时监控赛前、赛中和赛后的风险情境变化,设计规范化与标准化的风险防控预案,并根据实时情况及时熔断风险,从而保障赛事得以顺利进行。

其二,以行业标准为参照,严格约束体育赛事组织者的安全风险防控行为。当前,我国已有大量的体育俱乐部、体育社团和市场组织等多元主体加入社会力量运营体育赛事的行业中。但是,由于办赛能力良莠不齐、危机应急能力参差不齐等问题,导致部分群众性和商业性体育赛事发展仍处于无序状态,严重干扰了体育竞赛表演业的市场秩序。为此,体育行业主管部门应将体育赛事安全风险防控标准视为行业行规,并通过《体育法》等法律法规,强制要求赛事运营方严格遵守和贯彻实施行业标准,将行业的硬性规定内化为前瞻化、科学化与综合化的赛事安全风险防控“好习惯”,并在不断施行标准的过程中反哺和优化体育赛事安全风险防控规范。更为重要的是,体育行业主管部门应定期组织赛事安全风险防控培训会议,通过互通有无的方式,形成体育赛事持续健康发展的长效机制,充分发挥体育赛事安全风险防控标准的引领价值,助力我国体育赛事尤其是群众性和商业性体育赛事趋于国际化、专业化与规范化发展。 

3.3 鼓励社会参与,制定体育赛事安全风险应对方案 

英、美越野跑赛事组织者采取环环相扣、层层递进与互为补充的安全风险防控策略,通过强调风险预警机制、赛前风险评估体系、赛中风险应对和熔断机制以及赛后风险跨部门沟通协商和责任分担机制等,提升越野跑赛事组织服务效能,形成了全域式、立体化与流程化的赛事安全风险防控应对方案。诚然,从服务业的理论视角分析,现阶段我国体育竞赛服务产业发展仍处于起步阶段,群众性与商业性体育赛事服务机制仍不健全,尤其是针对各种突发安全事件应对能力仍未形成系统化、科学化、高效化与链条化的工作机制。因此,建议鼓励我国承接体育赛事的市场机构、俱乐部、协会等多样化的社会组织与体育行业主管部门共同设计安全风险防控策略,通过健全赛前安全风险筛查机制、优化赛中安全风险处理机制与完善赛后安全风险协调机制等方式,构建流程化的安全风险应对方案。

1、健全赛前安全风险识别、评估机制。在赛前风险识别中,体育赛事组织者应通过设置与赛事级别相对应的准入门槛,借助媒体宣传和参赛指南,强调必须依照不同赛事级别的要求,进行不同层次的身体健康筛查,进而实现以预先感知安全风险的方式科学预测和全面防范安全风险。

2、优化赛中安全风险应对、处理机制。赛中,体育赛事组织者应以安全风险预警机制为基点,搭建完善的安全风险应对机制、安全风险应急方案和风险熔断机制等,借助科技助力为补充,构建流程化与科学化的安全风险防控链条和应对服务流程。如针对我国山地马拉松赛事参赛者对气候等突发自然风险应对能力较为薄弱的现状,赛事组织者应动态收集比赛开始前、后15 天的气候状况,强制要求参赛者佩戴感温GPS追踪器,并协同通讯公司以实现全程无死角的实时监控反馈为目标建立专门的通讯通道,保障野外比赛赛道实现全信号覆盖,从而有效避免出现安全风险真空地带。

3、完善赛后安全风险交流协调机制。一方面,体育赛事组织者应积极总结安全风险防控经验,通过复盘赛前、赛中和赛后所有的安全风险防控过程并形成文本,以逐渐优化赛事安全风险防控服务;另一方面,体育赛事组织者必须主动帮助体育赛事参与者在历经风险后重塑参赛自信,通过对体育赛事利益相关者进行情绪疏导和心理干预等方式,如邀请专业心理咨询志愿者对赛中产生的安全事故进行分析并讲解应对措施,帮助跑者建立高质量参赛的自信心。 

3.4 塑造安全认同,筑牢全域人员职业素养根基 

安全认同是推动人的安全态度和认知从“要我安全”过渡到“我要安全”的关键点,是增强赛事利益相关者安全素养的基础。正如国际越野跑协会(Running Association, ITRA)发布的赛事安全指南中所言,全世界范围内的越野跑赛事组织者应加强自身与参赛者的安全认知、安全态度和安全行为等素养,并通过安全教育、安全宣传和安全文化等手段引导赛事利益相关者正确认识安全事件的突发性与偶然性、安全效益的隐蔽性与滞后性等,促进赛事利益相关者形成安全行为认同素养。美国硬石100英里耐力跑组委会要求参赛者赛前必须参加选拔赛以避免运动员盲目参赛,且在比赛过程中严格控制援助站的时间节点,引导赛事参与者建立“我要安全”的意识,从而有效防范风险发生。从利益相关者的心理和行为认同着手,提升安全认知、安全意愿、安全支持与安全努力,确保科学、规范与高效地应对体育赛事安全风险,筑牢体育赛事从业者与参与者等全域人群的安全运动素养根基。

第一,塑造心理安全认同素养。体育赛事利益相关者的心理安全认同素养主要包括赛事安全价值认同促进和安全情感认同强化,二者相互影响、相互制约。其中,安全价值认同主要是指利益相关者对赛事安全风险的内涵与价值的认同,而安全情感认同强化是指在利益相关者初步建构安全价值认同的基础上,通过灌输、引导、调整和强化等方式,使得个体逐渐建立安全信任,形成安全意愿与安全支持。如体育赛事组织者在赛事筹备阶段,应充分认知安全对于国家、个人和社会的价值,全方位地把控多样化、多元化与多层次的安全风险形态,积极应对重大安全风险挑战,增强忧患意识,做到居安思危,并通过安全科普手册向参赛者宣传服从、配合和支持安全管理工作的价值,防止体育赛事活动中的“黑天鹅”和“灰犀牛”。

第二,形成行为安全认同素养。安全行为认同素养是指个体主动为保障个人、他人与组织等的安全贡献自己的努力,具体包括行为者将在心理安全认同促进过程中形成的安全观念、安全态度与安全知识等转化为安全自觉行为,旨在落实体育赛事安全风险防范策略、措施与手段。如在赛前,参赛者主要通过吸收并内化强制设备、急救知识和运动能力评估等安全科普知识,提升个人对风险的安全认知、安全意识和安全态度等,防止因盲目追求成绩而低估自身能力,导致应对安全风险的能力超越了自身的承受力。以登山比赛为例,赛事组织者应在运动员参赛指南中明确规定,针对参与者可能面临的失温风险,应根据赛事组织者发布的安全参赛指南中提供的路线设计、天气情况、营救点布置等赛事信息,准备充足的保障物资,包括有等高线的地形图、指南针、GPS、保温毯、水、食物、头灯、手电筒、雨具、急救药品、哨子、手机、笔和纸等,储备急救知识并熟练运用应急医疗救援操作步骤,提升自我防范风险的行为能力。总之,行为主体通过内化于心并外化于行的方式,将外部输入的安全知识内化为安全认知意识和安全行为支持,以提升体育赛事参与者的安全风险应对能力,促进赛事利益相关者科学、安全和持续地参与群众性和商业性的体育赛事。 

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结束语

体育赛事安全风险防控是一个极其复杂的系统,它要求各环节和各要素具有高度的耦合性。英、美两国越野跑赛事安全风险防控采取政府规制和依法治赛的治理理念,以体育单项协会制定的赛事安全风险防控标准为蓝本进行精细化治理,借助社会组织制定的流程化办赛指南为载体,构建贯通性、综合性与衔接性的安全风险防控链,以此有效保障了英、美越野跑赛事的规范化、科学化与健康化的发展业态。在我国,体育赛事的安全风险防控仍处于政策法规不健全、监管体系不完善与风险防控标准缺失的探索阶段,尚未形成政府监管、社会监督与市场自律的协同治理格局。因此,我国体育赛事的安全风险防控治理应立足国情,充分发挥跨部门和层级性体育治理体系逐渐完善的制度优势,并在此基础上借鉴英、美国家的成熟经验,打造符合我国新时代体育竞赛表演业规范、安全与有序发展的安全风险防控治理新模式。 

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