深度|我们的体育赛事市场,到底需要什么样的监管体系?

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本文转载自“上海体育学院学报”

作者:李树旺,刘圣文,刘潇锴

摘要

针对体育赛场乱象和安全事故频发暴露出体育赛事监管领域的秩序与活力失衡问题,运用文献资料法等研究方法对体育赛事的监管主体、监管对象、监管内容、监管立法、监管工具等进行分析发现,体育赛事监管存在政府部门监管边界不清晰、单项体育协会监管能力不强、监管对象和内容界定模糊、监管制度规范不完善、监管工具使用失当等问题。为疏解我国赛事监管体系的运行困境及深层次难题,提出完善我国体育赛事监管体系的总体思路:在核心价值层面应以体育赛事“放管服”改革为基本原则,在中枢传动层面应强化监管主体的纵向整合和横向协同,在监管机制与服务系统层面应构建赛事监管数字化平台。以此为基础,提出完善监管法规体系、明确监管内容和事项、构建体育赛事诚信体系等完善我国赛事监管体系的对策。

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秩序与活力再平衡:构建完善的体育赛事监管体系

     取消商业性、群众性体育赛事审批权有效释放了体育市场活力,体现出我国社会治理的实践逻辑。以马拉松比赛为例,中国田径协会的数据[1]显示,2015年至2019年马拉松比赛场次由每年134场增至1828场,社会参与体育的热情形成了推进健康中国战略的重要力量。但与市场活力相伴,体育赛场频繁出现安全事故、违规乱象。体育赛场“秩序与活力”的失衡反映出活力激增所引起的既有秩序及其背后支撑动力的调整,凸显重构体育赛事监管体系的必要性。

党的十九届四中全会提出,要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,强调了社会治理共同体在完善社会治理机制、维护秩序与活力相互支持和动态平衡等方面的重要作用[2]。由此,社会治理共同体的建构引起学界广泛关注。理论研究[3-5]表明,社会治理共同体的基本理念与我国经济社会发展高度契合,能够有效回应社会发展与社会治理的诉求,其理论内涵包括政府部门管理思路的转变、社会组织的发展、其他各类主体的参与、制度规范的完善、数字化技术的应用等多个方面。构建完善体育赛事监管体系的本质是社会治理,也是推进体育治理现代化的重要组成部分[6-7]。鉴于此,引介“社会治理共同体”概念,在系统分析赛事监管瓶颈问题的基础上对赛事监管体系的内涵进行理论深描,探究完善体育赛事监管体系的对策,以期促进我国体育赛事健康有序发展

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我国体育赛事监管体系的主要问题

对国家体育总局、山东省体育局、云南省体育局、广东省体育局等相关负责部门以及赛事监管相关方进行了电话和实地调研,同时收集了一系列体育赛事相关政策法规文件、赛事纠纷案件和裁判文书,发现目前我国体育赛事监管体系主要存在以下问题。

1.1  政府部门监管职责边界不清晰

目前,负责我国体育赛事监管的政府部门主要包括体育部门、公安机关、道路交通部门等。依据《体育法》第4条的相关规定,政府各监管主体的管理属性与授权依据各不相同:体育行政部门对体育赛事的管理是业务管理,主要履行监管职能,其他行政部门的职责是配合体育行政部门监管。政府部门是体育赛事监管主体的重要组成部分,而政府部门监管职责边界划分不清晰是制约监管效能提升的主要障碍

(1)政府部门对体育赛事“放管服”改革的认知有待深化。多年来,我国体育赛事监管主体始终是一个以全能型政府为核心、相对单一的主体结构,这就导致政府监管的有限资源无法应对赛事审批权取消后巨量的监管事项,赛事监管的结构性弊端逐渐显现,程序简化的“一次申请、一站受理、窗口服务、并联审批”[8]的创新举措并不多见,赛事主办方的部门间协调成本高。近年来,随着国务院“放管服”政策的大力推行,旧式全能型政府已走上了向服务型政府转型的改革之路。但是,不同领域的“放管服”效果还存在一定的“高度差”,在一些长期受重视度不足的工作领域仍然存在传统形式的影子:权力是否科学下放?管理服务是否匹配赛事创新实践?社会力量能否顺利接续发展?这些都是要持续关注解决的问题。

(2)体育部门与其他部门的职责分工还不够明确。《体育赛事活动管理办法》虽已从总体上明确了公安、市场监管、卫生健康等相关部门应当具有赛事监管职能,但并未对其监管职责做进一步明确,这使得体育赛事协同监管机制难以有效建立。目前,我国已在部分大型赛事中实现了相关部门对体育赛事的有效保障,也已出现了广州市气象部门为城市路跑、水上赛事提供保障的先进实践,各部门的保障工作在一定程度上形成了对大型赛事的监管和指导服务,有力确保了赛事安全,但这些机制大多具有临时性特征,是否具有推广的可行性、如何进行推广等问题尚未得到有效论证。

(3)国家—省—市—区多级赛事监管部门的联动机制尚未形成。明确不同层级政府部门的赛事监管职能,是科学合理配置监管资源的有效手段,有助于实现体育赛事的分级分类监管。不仅如此,我国体育赛事数量众多、种类丰富,建立多级赛事监管部门联动机制也是加强赛事监管的必然选择。但目前无论从政策法规制定还是实际执行层面来看,我国赛事监管仍停留在全国—地方两级,且各级赛事监管部门间的沟通协调机制尚未建立。2021年10月出台的《中国田径协会路跑及相关运动赛事分级监管办法》已初步构建了针对路跑赛事的分级分类监管框架(表1),但其针对省级、地市级、县级相关部门的监管权限划分还不够清晰,联动机制有待在运行中进一步优化。

1.2  单项体育协会监管能力有待提升

治理理论的核心思想是强调多元主体参与以及治理主体之间建立基于合作、协商与伙伴的网络型结构,将原有的纯粹政府管理的单一权威核心转化为多监管主体共同作用的权威体系,最终形成“一轴多元”、共治共享的社会治理新格局,故各层级单项体育协会应成为赛事监管主体的关键组成部分[9]。单项体育协会对本运动项目赛事的监管权既源自《体育法》相关规定也来自上级协会的授权以及各协会会员的权力让渡,其主要通过对注册运动员、裁判员、教练员设置行业准入、行业处罚等规范对体育赛事实施行业监管。目前,各级单项体育协会已基本从理念上明确了自身的监管职能,但监管能力不足成为其发挥监管作用的主要制约因素。

(1)单项体育协会的发展水平参差不齐。受多年“管办不分,政社不分”的影响,我国体育社会组织的地位长期被边缘化,在组织数量、社团活跃度、体育服务能力等方面都明显低于其他行业[10]。从横向上看,同一层级的不同单项体育协会在发展模式、协会规模等方面均存在较大差异;从纵向上看,省、市级单项体育协会发展尚不成熟,部分单项体育协会无法配置充足的资源开展赛事监管工作。发展水平的差异性是制约单项体育协会赛事监管效能提升的主要瓶颈。

(2)不同运动项目所面临的监管问题差异较大。纵观近年来体育赛事领域所出现的典型事件,篮球领域的“艾弗森拒绝上场事件”主要涉及体育赛事商业合同监管问题,武术领域约架乱象主要涉及赛事恶意炒作、不规范办赛等问题,不同运动项目出现的问题差异较大。此外,单项体育协会是否需要针对这些问题实施监管、单项体育协会与政府部门如何分工等问题尚未得到清晰解答。这在一定程度上导致部分单项体育协会的赛事监管工作重点不清晰,监管手段单一,无法与运动项目特征充分匹配。

(3)单项体育协会的监管范围仍比较有限。为分担政府监管压力,体育主管部门倾向于发挥体育协会的作用,形成政府与协会共同治理的局面。但单项体育协会监管范围仅限于会员,在监管商业性、群众性体育赛事的非会员时,协会的监管效力和正当性、实效性都会降低[11]。

1.3  监管对象和内容的界定比较模糊

监管对象和内容是体育赛事监管主体直接作用的对象,监管对象和内容范围的确定决定着监管工作落脚何处。监管对象的现行分类依据一般是比照国家体育总局《体育赛事活动管理办法》《体育总局关于推进体育赛事审批制度改革的若干意见》等相关规定,将体育赛事分为国际性赛事、全国单项体育协会主办赛事、省市级赛事、商业性赛事、群众性赛事、特殊类赛事几种,监管主体再按照赛事类别及其特征分门别类制定监管措施[12]。监管内容是指对体育赛事的哪些行为进行监管。当下我国体育赛事的监管内容是监管主体在监管法规的运行框架下,对监管对象进行监管的具体事务内容。虽然近年来赛事监管对象和监管内容开始逐渐明确,但调研发现,我国仍存在对监管对象和内容界定模糊的问题。

(1)监管对象分类标准不统一。体育赛事具有多元性,包含了地域范围、主办方归属、赛事规模特征等多个维度。体育赛事的多维度分类方法致使监管对象的分类标准不统一,由此所导致的交叉性混淆理解降低了监管工具的适用性和监管工作的实效性。

(2)监管对象概念界定不清。虽然我国早在2014年就提出了取消商业性和群众性体育赛事审批的要求,但目前的赛事监管法规还未对商业性、群众性体育赛事从法规层面给予清晰界定,这在一定程度上导致在某些业余段位比赛、群众性体育比赛中不断出现违规现象。有些省、自治区、市尝试从赛事目的或赛事主体等角度进行概念建构,但相关界定仍不成熟。同时,我国体育赛事的监管范围也存在盲区,例如,业余段位测定赛是否属于体育赛事并需要经过单项体育协会的批准,以舞蹈为代表的表演类赛事是否应纳入体育行政部门监管等。监管范围模糊可能为赛事风险预留空间,尤其是跨行政区赛事,往往因为对监管范围的不同定义使监管工作充满矛盾和阻碍。

(3)监管内容划分仍不够全面细致。取消审批权限后,体育赛事监管的内容转为划定赛事主办方、承办方、协办方在赛前、赛中、赛后需要承担的义务,并监督责任落实的方面[13]。但是,在各省市现行赛事监管法规中,大多数规范性文件以赛区的行为要求作为监管事项,这种将赛区而不是将赛事主办方和承办方作为责任主体的监管模式不利于监管内容的细化和监管法规威慑力的提升。

1.4  赛事监管制度规范仍不完善

在2014年国务院提出“取消商业性和群众性体育赛事活动审批,加快全国综合性和单项体育赛事管理制度改革”的要求后,国家体育总局制定了《体育总局关于推进体育赛事审批制度改革的若干意见》等一系列制度规范为赛事监管提供依据。伴随体育赛事监管的薄弱环节和漏洞相继暴露,基于群众生命安全和身体健康等多方面考虑,《体育赛事活动管理办法》《关于进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见》等新法规陆续出台,进一步明确了体育赛事各环节的监管原则、责任和标准,助力体育领域安全管理质量和效能的提高,对规范体育赛事监管起到了积极作用。在全国体育赛事监管制度不断完善的背景下,各级体育部门通过明确废除原有规定并创设新的法规、在原有框架基础上进行修补或完善的法规等多种路径对地方监管制度进行更新完善。虽然多层级的赛事监管制度规范体系已初步形成,但目前仍存在以下问题。

(1)监管制度规范的系统性不强。作为体育赛事监管的主要依据,2020年发布的《体育赛事活动管理办法》仍主要停留在监管原则和总体方向等方面,而尚未聚焦到赛事监管的各个具体环节。即使聚焦具体运动项目,目前相关制度规范的专业化和具体化水平也与发达国家类似监管制度规范存在较大差距[14]。不仅如此,调研显示,我国各省市级监管法规大多为规范性文件,法规层阶低且监管效力有限。监管制度规范细节的缺失叠加制度能级不高,使政府部门和社会组织无法在赛事监管工作中找到明确依据,也导致办赛主体无法形成规范化的办赛流程,阻碍了我国赛事监管总体水平的提升。

(2)赛事纠纷解决的法律途径尚未有效建立。健全赛事纠纷解决和法律服务机制能够在减轻监管压力的同时,进一步强化监管与服务的融合。《“十四五”体育发展规划》指出,要加强各级体育部门行政复议、行政应诉以及信访工作,健全和解、调解和仲裁等体育纠纷解决机制。作为解决体育纠纷的法律途径,法律救济的作用没有得到足够重视,实施程序有待明晰,执法过程需要更规范。

(3)赛事监管法规国际化程度不高。国际体育赛事已成为我国体育赛事的重要组成部分,多个省市也将举办国际体育赛事作为“十四五”乃至未来更长一段时间提升体育赛事能级、构筑体育发展竞争力的重要路径。但调研显示,我国目前在处理国际性赛事纠纷时仍缺乏必要的法理依据和监管手段。

1.5   赛事监管工具使用失当

监管工具是体育赛事监管体系中必不可少的一个部分,采用科学、高效的监管工具将有效减少甚至避免体育赛事风险等突发事件的发生,促进体育赛事的顺利开展。目前,随着“放管服”政策在体育领域持续、深入地推进,赛事审批工作作为传统赛事监管的工作内容已经被基本消解,现行的体育赛事监管手段主要包括信用监管、行政备案、信息公示、等级评定等4种[15-16]。信用监管是行政主体对行政相对人的公共信用信息进行记录归集、评价分类、共享公开,并据此实施分类监管和联合奖惩的新型规制工具[17]。行政备案是行政相对人依照有关规定向行政主体报送材料,行政主体将材料和信息加以归档整理后用于公示和事后监管[18]。信息公示主要是赛事组织者公布赛事的相关信息,包括将危险信息向公众公开、作为行政处罚结果的违法事实公布等[19]。等级评定是行政主体按照一定的标准和程序,对相对人在相关领域的既往表现进行评价,并以简明的符号标识并公示[20]。研究发现,现有赛事监管手段在监管实践中存在如下问题。

(1)各项监管工具的配套措施与制度不够完善。“信用监管”手段主要依据《体育市场黑名单管理办法》的相关规定执行,其中对“重大”兴奋剂违规行为、“重大”安全事故的界定有待进一步明确,而且对列入失信黑名单的行为规定过于狭窄,对一般或轻微违法的行为监管力度不足。“行政备案”是取消赛事审批权后,作为加强事前、事中、事后3个阶段持续性监管的重要监管工具,但其监管作用未能得到有效发挥:①“备案”机制的监管手段仍仅限于相对人向行政机关报送材料,备案之外并没有制定配套的跟进制度予以督促落实[15];②对本应重点监管的赛事风险问题尚未形成一套适用性强、针对性高、立足实际需求的系统性风险管理体系。“信息公示”手段的应用则存在公布主体不适格、决定警告的考量因素不合理以及程序缺失等问题。“等级评定”手段同样缺少与评定结果配套的监管制度进行持续性推进,监管的实效性较差。

(2)赛事监管数字化转型进程缓慢。与健身行业、体育培训行业等相比,体育赛事运作过程更复杂,涉及的监管主体更多样,因此开展体育赛事监管的数字化转型更具有必要性,也更具有难度。针对健身行业预付式消费问题,北京、上海等多地均已建立由多主体共同参与的线上协同监管平台,以此推动健身行业监管数字化转型,而此项工作在赛事监管领域推进缓慢。

①赛事监管数字化流程有待梳理。赛事监管数字化转型有赖于赛事监管整体流程的逐步清晰,但目前赛事监管流程、监管内容等仍尚未完全形成共识,导致赛事监管的数字化流程无法有效构建。例如,部分地区已开始通过线上政务平台采集包括办赛方案、应急预案、防疫措施等在内的赛事信息,但目前无法使这些赛事信息的效用最大化,监管效率也未得到快速提升。

②体育部门与其他相关部门的信息壁垒尚未打通。打通体育部门与其他部门的信息流转渠道是赛事监管数字化的核心工作,但调研发现各地政府部门数字化转型情况差异较大,打破部门间信息壁垒存在难点。例如,部分地区公安部门已针对大型活动安全监管建立起一套比较完善的数字化监管平台,具备采集体育赛事信息的功能,体育部门是否有必要再建立一套赛事监管数字化平台、如何与其他部门的数字化平台进行有效衔接等问题尚未得到有效回应。

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构建完善的体育赛事监管体系的总体思路

体育赛事监管总体框架的构建与社会治理、体育治理的理念紧密相关。已有研究[21]表明,与中国特色社会主义制度相适应的国家治理体系由3个子系统构成:处在系统顶层的“由执政党的领导、人民当家作主、依法治国三大要素有机构成的核心子系统”,处在系统底层的“与促进和规范市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明等诸方面的建设,并使各个领域之间实现整合与协同的各类具体规则制度组成的保障子系统”,处在系统中层的“由政府、市场和社会的协同与互动所构成的关键传动子系统”。体育领域对相关问题也进行了一系列的探讨:一些学者[22-24]强调制度建设、法制建设是决定体育赛事改革的根本因素;有些学者[25-26]认为,在管办分离的大背景下,一定要充分发挥市场、相关部门以及社会的力量,注重监管与发展的平衡,才能激发体育市场主体的活力,克服“市场失灵”和“政府失灵”的问题。

在前人研究基础上,结合前文对当前体育赛事运行现状与问题的梳理以及专家访谈资料,本文构建了体育赛事监管体系的总体框架(图1)。该赛事监管体系运行结构由核心价值、中枢传动以及监管机制与服务三大系统构成:顶层是体现“政策意涵”和“依法治国理念”的核心价值系统;中层为由“体育管理部门—市场—社会力量”等多元主体所组成的中枢传动系统;底层为由“赛事监管机制与服务系统”所构成的监管机制与服务系统。在整个体系架构内,权威、秩序与活力之间的互融互动勾勒出体系的完整运行框架:核心价值系统规定中枢传动系统,中枢传动系统影响监管机制与服务系统。同时,监管机制与服务系统又对中枢传动系统进行规范,中枢传动系统再进一步反馈给核心价值系统,以此形成一个良性循环的网络系统。

图1 体育赛事监管体系运行结构

2.1 核心价值系统:以体育赛事“放管服”改革为基本原则

“放管服”改革的本质是我国政府职能与治理理念的发展与转变,其具体内涵是从注重社会经济效率转向注重社会公平,从以管理者为中心转变为以服务对象为中心,从注重权力的直接管理转变为注重制度化与法治化的间接管理[27]。相关发展经验表明,“放管服”改革的相关理念能够促进市场健康可持续发展,并有效避免“一放就乱、一管就死”现象的发生。因此,我国体育赛事监管体系的构建完善应以“放管服”改革作为基本原则。

(1)优化行政审批流程。甘肃白银马拉松事件证明,对部分具有高危险性体育赛事活动实施审批具有一定必要性。《体育法(修订草案)》也已提出,举办高危险性体育赛事活动应向县级以上地方人民政府体育行政部门提出申请。因此,应强化对赛事特征的梳理,明确高危险性体育赛事活动的基本特征,以此为基础构建科学、合理的审批流程,实现从单一简政放权向放管结合的转变。

(2)理顺政府、社会、市场的权责关系。首先,应进一步梳理在赛事监管工作中的政企关系、政社关系、政民关系等,为提升协同监管水平提供基础依据。其次,在明确政府部门监管职责后,坚持“谁主管,谁负责;谁审批,谁负责”,落实监管主体责任。最后,以上述工作为基础制定规章制度,固定赛事监管基本框架。

(3)注重为办赛主体提供必要的政务服务。提供与监管手段相对应的政务服务是体育赛事健康可持续发展的重要保障,应以体育赛事的基本特征为逻辑起点,梳理各类赛事的办赛基本流程及其主要服务需求,在赛事审批、专业保障等办赛关键环节为办赛主体提供监管与服务。同时,可在不同类型赛事中选取典型赛事,探索形成差异化的赛事监管与服务工作流程,并对其进行复制推广。

2.2  中枢传动系统:强化监管主体的纵向整合和横向协同

中枢传动系统处于监管体系的中间层面,由体育管理部门、体育市场以及社会力量三者之间的现实关联和系统互动构成。中枢传动系统一方面体现并传递核心系统的价值和战略目标,另一方面又要支撑和推动下一层级系统的运转,是赛事监管体系产生效能的关键。针对目前我国赛事监管主体协同机制尚未达到有效衔接的深层次难题,可根据社会治理共同体理论建设“一轴多元”的赛事监管体制:“一轴”是指党的领导是不可动摇的纵向主轴;“多元”是社会参与的横向多元,具体指充分发挥政府主导、社会协同、市场自治的作用,加强行政、市场和社群机制的协同治理,通过建立体育赛事监管共同体塑造“秩序与活力相互支持的、动态平衡的场域”[7]。同时,应坚持以“善制”作为完善赛事监管体系的准则,通过促使政府、社会、个人形成共同目标并推动良性互动与精诚合作,切实保障体育赛事发展的总体利益。

(1)塑造赛事监管“复合主体”。鼓励并支持多元主体参与是党的政策和体育治理实践的共识[28]。我国目前的赛事监管主体结构已从原有的国家体育总局一元管理向“政府—市场—社会”多元主体结构过渡。在社会治理共同体理论下,加强体育赛事监管治理力度,构建多元主体监管共同体是加强体育赛事监管的重要举措。同时,政府、市场和社会主体要加强联系与协作,形成有效的运行机制。应在明确主体责权的前提下,加强主体间信息资源整合、服务与沟通整合、行政流程与业务整合,通过达成多向度的制度整合和社会再团结将原有的纯粹政府管理的单一权威核心转化为多监管主体共同作用的权威体系[9]。

(2)进一步发挥政府在赛事监管中的主导作用。体育主管部门是推行各项治理举措的最重要主体。针对部分省、自治区、市赛事监管部门不明确的问题,应尽快明确体育赛事监管的负责部门,并尝试从赛事运行的逻辑出发优化监管机构的组织架构、功能定位和运行模式,如此才能有效发挥政府监管的主导效能。针对各级赛事监管部门职责不清晰的问题,应从赛事分类等维度加快明确各级赛事监管部门的监管范围,在避免重复监管造成行政资源浪费的同时,突出对重点赛事的监管。同时,应从信息报送、监管合作等方面建立省—市—区多级赛事监管协同机制,以此破除政府部门间的信息不对称,从根本上提升赛事监管效能。

(3)激发体育社会组织的监管活力。“社会”无时无刻不是在处理与政府、市场的关系中运行着。体育社会组织代表社会组织性的成长,它不仅是赛事监管体系的重要组成部分,还是各级体育管理机构化解自身灵活性不足时可依赖的力量,在赛事监管的多重逻辑框架内发挥重要作用。党的十八届三中全会提出“加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”的要求,大力培育社会组织成为近年来中国社会治理模式转型中最引人注目的一条制度创新主线[29]。因此,激发社会活力并发挥体育社会组织的调节作用能弥补体育赛场“市场失灵”和“政府失灵”留下的监管真空。在单项体育协会发展水平及运动项目差异性较大的背景下,各级单项体育协会可根据运动项目赛事发展情况制定办赛指南、参赛指引及其他相关规范文件,为赛事监管体系提供专业性支撑。

(4)吸引办赛主体、群众、媒体等多元主体参与赛事监管。除政府部门和体育社会组织外,其他主体的参与对赛事监管水平的提升也具有重要意义。应鼓励优质办赛主体分享、输出赛事管理运营经验,通过行业交流等形式提升总体办赛水平,缓解监管压力。同时,应畅通群众、媒体监督体育赛事和反馈体育赛事问题的渠道,帮助政府部门、体育社会组织获取更多赛事监管相关信息。

2.3   监管机制与服务系统:构建赛事监管数字化平台

在明确“放管服”改革和协同监管的总体思路下,由各类赛事监管工具手段组成的赛事监管机制与服务系统具有较强的系统性和复杂性,需要通过建设赛事监管数字化平台以降低跨部门沟通难度,有效避免各项赛事监管工具手段“空转”现象的发生。

(1)理顺赛事监管相关信息流转路径。“前台一口受理、后台协同监管”是赛事监管数字化平台的理想呈现方式,通过模块化、标准化的平台入口报送信息后,信息可以精准、迅速流入对应监管部门[30]。针对体育行政部门内部,平台设计应充分考虑如何将不同类型、不同区域举办的赛事进行快速分流至市、区两级体育部门赛事活动相关部门,为赛事的分级分类监管提供支持。针对体育部门与其他相关部门的赛事监管信息流转,建议根据各地政务服务数字化转型的现实情况,以办赛主体信息只报送一次、各部门间信息实时同步为主要目标,构建具有地方特色的信息流转路径。

(2)根据数字化平台建设情况同步优化监管工作流程。赛事监管数字化转型工作是与赛事日常监管紧密相连的工作,应在建立数字化平台的同时,以信息流转路径为基本依据,构建一套与之匹配的赛事监管工作流程,以此实现赛事监管数字化平台的价值最大化。

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完善我国体育赛事监管体系的对策

3.1   完善监管法规体系,确立法治在赛事监管中的核心地位

党的十八届四中全会审议通过了首次以“法治”为主题的政治文件《全面推进依法治国若干重大问题的决定》,其中特别强调“法治建设是中国未来深化改革至关重要的核心内容,是全方位综合联动改革中其他领域改革的关键枢纽,是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石”。法律是刚性的约束也是成文的道德,是社会公众行为规范、行政机关执法和法院裁判的依据,完善的法规体系是提升体育赛事监管水平的前提[31]。在体育领域,《民法典》和《体育法(修订草案)》的出台为整个体育行业的发展夯实了法律基础。《民法典》在体育赛事监管方面明确了体育赛事活动中人身损害事故的责任承担,这样既给司法机关提供统一裁判指引,又能为体育赛事组织者和参与者提供行为预期,保障体育赛事安全。《体育法(修订草案)》则积极助力体育与国家战略的对接,其在保障条件中明确了政府及有关部门的职责,完善了社会力量办体育的多种优惠措施,改变了长期以来体育仲裁规定一直未能落地的现状,并且在监督管理方面细化了对高危险性体育项目和赛事活动的监管,明确了体育行政部门的赛事监管方式与方法,形成了突发公共安全事件时的“熔断”机制。

综上,国家层面的法规体系建设为制定各层面的赛事监管法规提供了法理依据。

①各级赛事监管主体应遵照上位监管法规因地制宜地完善各省市体育行政部门法规,并据此规范政府、单项体育协会的执法权限,防止滋生部门保护主义和地方保护主义,维护全国统一的体育赛事管理秩序。

②提升体育管理部门相关规范性制度的法规层阶,按照《行政许可法》的要求将部门规章提升为法律或行政法规,提高监管效益。

③明确法律救济程序,为体育纠纷的解决提供程序保障。2016年厦门海沧国际半程马拉松比赛发生了“替跑者”猝死事件[32],从后期法律救济的效果看,在法律救济进程中存在因果关系难以界定、赛事主办方赔付能力有限等救济困境,暴露出在执法程序上界定模糊的缺憾。

3.2   明确监管内容和事项,加强全流程、全方位赛事监管

在监管内容方面,在赛事分类的基础上持续推动举办体育赛事的规范化进程,根据赛事等级、危险程度等制定办赛指南,明确举办各类赛事活动的基本条件以及体育赛事活动组织者是否具备相关从业资格等信息,包括对主办方、承办方的基本要求,赛事活动标准,紧急预案等内容。同时,应将诸如业余段位测定赛、群众性体育活动等纳入监管范围,尤其是面向群众以健身为目的的体育赛事,要细分为省、市和县级及以下3个层次。省级群众性体育赛事活动全部纳入监管,市级体育赛事活动按期进行抽查,县级体育赛事由市级参照省级监管规范进行监管。在监管事项方面,某些省市的监管法规仍保留市场准入式的监管事项,应将诸如是否具有举办体育竞赛表演活动职能或经营资质等内容归于《公司法》的监管范围,而不再出现在体育赛事监管法规或规范中。最后,在完善上述监管内容和事项的基础上,要加强全流程、全方位监管,提升赛事监管效益。

3.3   构建体育赛事诚信体系,提高诚信监管效能

习近平总书记在中共中央政治局第三十七次集体学习时强调,“对突出的诚信缺失问题,既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统,又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制,使人不敢失信,不能失信”。国际体育界高度重视体育诚信问题,《2020奥林匹克议程》的重要议题之一就是体育组织的公信力;此外,美国通过立法对体育诚信的刚性规定、澳大利亚和德国建立的专门诚信管理机构、韩国体育诚信体系的落实路径[33]等举措都体现了国际社会对体育诚信监管的高度认同。

诚实守信是中华民族的传统美德,建立系统化的体育诚信体系在中国社会具有良好的民意基础。面对体育赛场乱象频仍的现实,建立以法制硬制度、道德软文化和多元协同机制为核心的中国特色体育诚信体系是回应时代要求的应然之举(图2)。

加强立法执法水平,以《体育法》惩戒体育失信行为是推动体育诚信体系建设的前提。

建立完善、独立的体育诚信监管机构,对体育赛事中的诚信问题进行专业化管理。专业化的诚信监管始终以“零容忍”为原则,通过落实高效的体育诚信监管制度,并在为体育社会组织办理赛事注册、审批、备案、年审等相关业务时,有针对性地将体育社会组织诚信情况纳入审核范围,进而促进体育社会组织的诚信建设。例如,2021年甘肃省在青少年重大赛事活动中构建了以信用监管为基础的监管机制,并先后开展假球黑哨、兴奋剂等问题专项治理,大力强化体育诚信意识。同理,专业化的诚信监管机构对赛事中其他严重失信主体也要加大惩戒力度,设置赛事信用记录系统并向社会公布“黑名单”。

加强体育诚信的文化宣传与教育,鼓励体育诚信教育走进学校的体育课堂,并利用诚信培训、宣讲等方式在校园体育中开展诚信宣传,着力增强学生的社会责任感。

加强多领域协调配合,国家体育总局、地方体育局等体育部门与新闻宣传部门、城市管理部门等相关机构加强配合,规范赛事行为,打造监管合力,防止甘肃白银马拉松事件再次发生。

建立体育诚信体系的数据库,以大数据技术提升诚信体系的工作效益和权威性,同时要借大数据平台加强多领域协同,使我国体育诚信监管成为一个促进多领域协同合作的开放的体系。图片

图2 新时代中国特色体育赛事诚信监管体系

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结束语

体育赛场乱象和安全事故频发暴露出体育赛事监管体系的事前、事中、事后监管存在秩序与活力失衡的问题。通过对体育赛事监管主体、监管对象、监管内容、监管立法、监管工具的现状和基本问题的分析,梳理我国体育赛事监管体系结构以及体制性、机制性问题。党的政策文件为构建新时代中国特色体育赛事监管体系指明了方向,“社会治理共同体”理论为我国体育实践提供了理论框架。通过分析我国体育赛事监管体系运行困境的深层次难题,提出在社会治理共同体视域下重构体育赛场监管体系的思路,以及实现体育市场的“秩序与活力”再平衡的对策。重构体育赛事监管体系的思路包括:在核心价值系统层面厘清宏观价值取向、深描基础理论架构、完善监管法规体系、确立法治在赛事监管中的核心地位;在中枢传动系统纵向整合实现层间联结、横向协调达成多元主体共治;在监管机制与服务系统构建赛事监管数字化平台,提升体育赛事监管效能。实现体育市场“秩序与活力”再平衡的对策包括完善监管法规体系、明确监管内容和事项、构建体育赛事诚信体系等。通过构建以“政府—市场—社会”为核心的赛事监管的多元治理综合体,实现“体育社会世界”的整合与再团结。

作者贡献声明::

李树旺:提出论文主题,设计论文框架,撰写论文;

作者贡献声明::

刘圣文:设计论文框架,整理数据,撰写论文;

作者贡献声明::

刘潇锴:整理数据,调研文献,撰写论文。

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